受疫情沖擊、經濟下行、樓市、土地市場低迷等影響，地方財政收入下滑，而民生、債務等剛性支出不減，收支矛盾加劇。

近日，中國財政科學研究院發布的《2022年地方財政經濟運行調研報告》（下稱《報告》），從更多的視角，讓外界了解基層財政的現實困難。

財政部數據顯示，去年全年地方一般公共預算本級收入同比下降2.1%，地方政府性基金預算本級收入同比下降21.6%。去年全國地方一般公共預算支出比上年增長6.4%；地方政府性基金預算支出比上年下降4.7%。

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由于地方本級收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對地方轉移支付來維持基本運轉。2022年中央對地方轉移支付為9.71萬億元。《報告》稱，轉移支付成為地方政府維持基本運轉的主要資金來源，2022年地方財政自給率為48.4%，比上一年下降4.3個百分點，地方財政脆弱性風險日益上升。

為了對沖經濟下行壓力，近些年地方發債規模大增，相應還本付息壓力也增加。地方償還本金可以依賴借新還舊，但利息必須要財政資金償還，2022年地方政府債券利息突破1萬億元，達到11211億元，同比增長近21%。

《報告》稱，地方債付息增速較快，沖擊基層政府可用財力。一些地區債券利息規?？焖僭鲩L，疊加疫情沖擊、土地出讓等收入下滑影響，對基層財政承受能力的沖擊較大。例如，西部某縣2020~2022年債務利息年均增長10.66%，每年在“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）的前提下，難以有多余的預算資金償還政府債務利息。

《報告》顯示，地方政府債券利息支付占地方政府綜合財力的比重從2019年的2.56%上升至2022年的3.98%。如果考慮利用財政資金還本，地方利用財政資金償還本息占地方政府綜合財力的比重從2019年的3.2%上升至2022年的5.35%。

基層財政庫款保障水平也是觀察基層財政運行情況的一個窗口。從庫款管理要求看，0.3是一個臨界值，這意味著庫款可保障轄區內9天（30天×0.3=9天）的支出需求。若低于0.3臨界值，則會觸發庫款保障預警。

《報告》稱，財政收支增速分化，加劇基層財政庫款保障壓力。

中國財政科學研究院針對全國521個市縣的調研數據顯示，有37.04%的地區庫款保障水平低于0.3的臨界值，有7.68%的地區勉強維持在0.3的臨界值水平。近50%市縣的庫款勉強維持在0.3或低于0.3的實際情況，這與財政相關監測系統存在差異。

“基層財政部門普遍反映，為維持庫款最低保障水平，有相當一部分支出政策未兌現，形成相當規模的應付款?？紤]到基層存在大量延期支付事項，年底預算平衡缺口規?？赡鼙坏凸溃驗閼犊詈褪罩笨谥皇潜谎谏w了，并沒有消失。”報告稱。

財科院調研中，庫款保障水平低于0.3的市縣中，有60.62%的地區認為2022年年底庫款保障水平可能更加緊張。在庫款保障水平勉強維持0.3的市縣中，有70%的地區認為年底庫款可能更加緊張。因此，庫款保障水平的矛盾可能加劇并后延。

《報告》認為，近年來基建投資的資金來源結構已經從市場化融資為主轉向財政資金支撐為主。從中長期角度，財政資金驅動的政府投資的回報率呈現邊際下降趨勢，可見政府性投資的邊際產出不斷下降，而政府性投資的財務成本主要依靠項目的收益進行償還。因此，投資項目回報率下降也制約著宏觀調控政策的效果和后勁。

財科院測算發現，中國基礎設施的實際投資回報率雖有波動但整體上逐步趨于下降，從2003年的32%降至2021年的25%。

為緩解基層財政收支矛盾，去年中央對地方轉移支付力度空前，各地財政多措并舉增收減支，總體上縣區財政運行平穩。

《報告》認為，2022年財政部門負重前行，通過多層次政策有效促進經濟穩定。2023年經濟預期雖有改善，但疫情放開和信心恢復等仍面臨較大不確定性，經濟社會發展對財政政策的期望可能會讓各級財政繼續承壓。

《報告》稱，針對經濟、社會、生態環境等各領域的不確定性及其引致的公共風險，權衡好各類風險，基于風險邏輯確定優先順序，有效對沖，實現公共風險最小化和國家治理效能的最大化?；诖?，平衡好財政政策有效性與財政能力可持續性的關系，統籌各類財政政策工具，促進財政政策加力提效，這對各級財政管理、應對優化調控方式、加快經濟復蘇、推進財政改革和社會改革提出更高的要求。

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